CHECKS AND BALANCES DAN JUDICIAL; REVIEW DALAM LEGISLASI DI INDONESIA.*

CHECKS AND BALANCES DAN JUDICIAL; REVIEW DALAM LEGISLASI DI INDONESIA.*

OLEH MARUARAR SIAHAAN

 

I. Pendahuluan.                                                     

            Reformasi yang menghasilkan empat tahap perubahan UUD 1945 telah membawa dampak perubahan besar dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. Sistem yang diadopsi merupakan sesuatu yang sangat baru bagi Indonesia,  dalam arti terbentuknya penataan kekuasaan negara secara berbeda dari konsep dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945) sebelum perubahan. Organisasi kekuasaan negara yang bersifat horizontal fungsional telah menggantikan bentuk yang vertikal hierarkis. Dalam konfigurasi kekuasaan yang vertikal hierarkis, Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) sebagai lembaga negara tertinggi berada di puncak susunan kekuasaan. Kedaulatan adalah di tangan rakyat, namun dilaksanakan sepenuhnya oleh MPR. Majelis ini dianggap sebagai penjelmaan seluruh rakyat yang sepenuhnya melaksanakan kedaulatan rakyat yang merupakan pemegang kedaulatan tertinggi.[1]

           Perubahan Ketiga UUD 1945 menghasilkan pergeseran ke arah susunan kekuasaan yang bersifat horizontal fungsional, yang berarti kedudukan lembaga-lembaga negara menjadi setara. Masing-masing lembaga negara sebagai penyelenggara kekuasaan negara melakukan pengawasan secara fungsional terhadap lembaga negara lainnya. Perubahan yang dilakukan bertujuan untuk menyempurnakan aturan dasar penyelenggaraan negara secara demokratis dan modern, antara lain melalui pemisahan dan/atau pembagian kekuasaan yang lebih tegas, sistem checks and balances yang lebih ketat dan transparan serta pembentukan lembaga-lembaga negara yang baru untuk mengakomodasi perkembangan kebutuhan bangsa dan tantangan zaman.[2]

           Kedaulatan rakyat yang sebelumnya dilaksanakan sepenuhnya oleh MPR sebagai perwujudan seluruh rakyat, setelah Perubahan Ketiga UUD 1945, dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar.[3] Hal itu berarti MPR tidak lagi menjadi lembaga negara tertinggi yang dalam kedudukannya sebagai penjelmaan seluruh rakyat bertugas memberikan mandat kepada penyelenggara negara lainnya. Sebaliknya, penyelenggara negara yang diberi mandat mempunyai kewajiban untuk memberikan pertanggungjawaban pelaksanaan mandat tersebut. Dengan demikian, MPR hanya menjadi salah satu lembaga negara di antara lembaga negara lainnya yang memiliki kedudukan setara tetapi dengan tugas, kewenangan, dan fungsi yang berbeda.

Pernyataan bahwa Indonesia ialah negara yang berdasarkan hukum (rechtsstaat) dan tidak berdasarkan kekuasaan belaka (machtsstaat) serta pemerintahan berdasar atas sistem konstitusi (hukum dasar) dan tidak bersifat absolutisme, sebagaimana termuat dalam Penjelasan UUD 1945 sebelum perubahan, telah dimuat menjadi materi norma dalam batang tubuh UUD 1945 hasil perubahan.[4] Hal demikian dapat dilihat sebagai pergeseran dari sistem supremasi parlemen (MPR merupakan lembaga tertinggi negara) menjadi sistem supremasi konstitusi (konstitusi ditempatkan sebagai hukum yang tertinggi). Dengan demikian konstitusi menjadi sumber legitimasi dari peraturan perundang-undangan yang dibentuk dan berlaku.

Pernyataan bahwa kedaulatan di tangan rakyat yang dilaksanakan berdasarkan Undang-Undang Dasar dan pernyataan bahwa Negara Indonesia adalah negara hukum, dapat dilihat sebagai pendirian yang tegas bahwa prinsip penyelenggaraan negara secara demokratis didasarkan pada konstitusi (constitutional democracy). Demikian pula negara hukum yang dianut adalah bersifat demokratis (democratische rechtstaat), yang diartikan bahwa proses pembentukan hukum berlangsung dengan partisipasi warga negara.

 

Supremasi Hukum dan Pembentukan Mahkamah Konstitusi.

Reformasi dengan 4 (empat)  tahap perubahan UUD 1945, menggeser struktur kekuasaan dari supremasi parlemen dengan MPR sebagai pemegang kedaulatan rakyat, yang memberi  dan membagi kekuasaan Negara kepada cabang kekuasaan Negara, serta meminta pertanggung jawaban dari lembaga Negara tersebut,  menjadi supremasi konstitusi, dengan susunan kekuasaan  horizontal fungsional, yang melakukan  control antara satu lembaga dengan lembaga Negara lainnya. Ada tiga ciri utama yang menandai prinsip supremasi konstitusi, yaitu: (i) pembedaan antara norma hukum konstitusi dan norma hukum lainnya; (ii) keterikatan pembuat undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar; dan (iii) adanya satu lembaga yang memiliki kewenangan untuk menguji konstitusionalitas undang-undang dan tindakan hukum pemerintah.[5] Meskipun ciri tersebut merupakan ciri yang dikenal dalam sistem negara lain, akan tetapi hal itu juga merupakan ciri yang diterima dan diakui secara universal di negara-negara yang menganut sistem pemerintahan yang demokratis berdasar konstitusi. Namun demikian diadopsinya prinsip supremasi kontitusi dalam perubahan UUD 1945 sudah barang tentu menimbulkan banyak permasalahan yang tidak dapat dilihat secara sederhana.

Masalah utama yang dihadapi adalah bagaimana menjamin bahwa prinsip supremasi konstitusi tersebut dipatuhi sehingga terdapat konsistensi dan harmonisasi dalam pembuatan peraturan perundang-undangan dan penyusunan kebijakan negara dengan menempatkan UUD 1945 sebagai hukum tertinggi. Hal tersebut meliputi bentuk kelembagaan yang diberi tugas untuk menegakkan prinsip supremasi konstitusi tersebut serta bagaimana mekanisme pelaksanaannya.

Sebagai jawaban atas permasalahan tersebut, dalam Perubahan Ketiga UUD 1945 telah diatur keberadaan sebuah Mahkamah Konstitusi (MK) sebagai bagian dari cabang kekuasaan kehakiman, yang salah satu kewenangannya adalah melakukan pengujian undang-undang terhadap UUD 1945. Lembaga dan mekanisme yang diadopsi berbeda dengan sistem yang dikenal di Amerika Serikat, melainkan lebih menganut model Kelsen.[6] Di dalam model Kelsen, kewenangan khusus untuk melakukan pengujian undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar tidak merupakan bagian dari kewenangan mahkamah agung. Indonesia membentuk sebuah Mahkamah Konstitusi (MK) sebagai lembaga yang berdiri sendiri atau terpisah dari Mahkamah Agung (MA).

Pembentukan Mahkamah Konstitusi sebagai special tribunal yang terpisah dari Mahkamah Agung, dalam sejarah hukum merupakan konsepsi yang dibangun oleh Hans Kelsen ketika diminta menyusun sebuah konstitusi bagi Republik Austria pada awal abad ke-20.[7] Konsep tersebut kemudian menyebar secara cepat di dunia dan Indonesia turut mengadopsi MK model Kelsen tersebut pada saat berlangsungnya transisi pemerintahan dari sistem otoriter menuju sistem demokrasi. Keberadaan MK telah menciptakan pembagian kekuasaan atau pemisahan kekuasaan yang memungkinkan adanya proses saling mengawasi dan saling mengimbangi di antara cabang-cabang kekuasaan negara yang ada atau lazim disebut dengan mekanisme checks and balances. Hal itu tampak terutama dari salah satu kewenangan yang dilimpahkan kepada MK untuk menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar.

 

Jenis Pengujian Undang-Undang.

 Pengujian undang-undang dibedakan antara pengujian  secara formal (formele toetsing) dan pengujian secara materiel (materiele toetsing). Uji formal  artinya  menguji keabsahan kelembagaan yang membuat, bentuk, dan tatacara atau prosedur pembentukan undang-undang, yang meliputi  pengambilan keputusan dalam pengesahan undang-undang. Sedangkan  pengujian secara materil (materiele toetsing), adalah untuk menguji konsistensi dan kesesuaian substansi materi undang-undang, baik pasal, ayat atau bagian undang-undang dengan norma, prinsip dan jiwa UUD 1945.[8]

Kewenangan yang dimiliki MK yang telah disebut di atas, yakni pengujian undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar, secara umum/lazim disebut judicial review, karena wewenang tersebut dilaksanakan oleh sebuah badan peradilan. Pengertian judicial review dalam praktik sistem common law maupun dalam praktik peradilan umum di Indonesia, mencakup juga pemeriksaan tingkat banding, kasasi, dan Peninjauan Kembali (PK).[9]  Dalam kerangka untuk memahaminya secara lebih khusus, mekanisme dan proses pengujian undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar lebih tepat disebut sebagai constitutional review, meskipun kewenangan tersebut dapat dilakukan oleh  cabang kekuasaan legislatif  atau dilakukan juga oleh suatu badan yang di Perancis disebut Conseil Constitutionel, yang bukan sebuah badan peradilan.

Mekanisme Pengujian di MK

            Proses dan kewenangan tersebut selalu diawali dengan sebuah permohonan dan akan berakhir dalam suatu putusan. Putusan MK dalam proses pengujian undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar adalah merupakan sebuah pendapat tertulis hakim konstitusi, yang mengakhiri dan menyelesaikan perselisihan yang diajukan tentang penafsiran satu norma atau prinsip yang ada dalam Undang-Undang Dasar yang dikonkretisasi dalam ketentuan undang-undang sebagai pelaksanaan tujuan bernegara yang diperintahkan konstitusi.[10]  Berbeda dengan putusan hakim pengadilan biasa, yang mengakhiri sengketa yang lebih bersifat individual, putusan MK merupakan perbuatan hakim sebagai pejabat negara berwenang yang memuat sikap dan pendapat tentang konsistensi dan koherensi undang-undang yang dimohonkan pengujiannya terhadap UUD 1945 dan diucapkan dalam sidang terbuka untuk umum. Dengan demikian putusan MK merupakan penyelesaian sengketa yang lebih merupakan kepentingan umum meskipun diajukan oleh perseorangan. Mengenai penamaan, berbeda dengan MK yang menggunakan kata “putusan”, dalam hukum acara di peradilan biasa, putusan hakim sebagai pendapat tertulis yang dibuat untuk menyelesaikan persengketaan atau perselisihan berdasarkan hukum yang berlaku, yang dihadapkan pada hakim untuk memperoleh kata akhir, lazim juga disebut sebagai vonis.[11]

Amar putusan MK yang mengabulkan satu permohonan pengujian undang-undang, akan menyatakan satu pasal, ayat atau bagian dari undang-undang, dan bahkan undang-undang secara keseluruhan bertentangan dengan UUD 1945. Umumnya sebagai konsekuensinya, maka undang-undang, pasal, ayat atau bagian dari undang-undang yang diuji tidak lagi mempunyai kekuatan hukum mengikat. Bunyi putusan demikian sesungguhnya mengandung arti bahwa ketentuan norma yang termuat dalam satu undang-undang dinyatakan batal (null and void) dan tidak berlaku lagi, meskipun Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi (UU MK) tidak secara tegas menyatakan hal yang demikian.

Putusan MK yang mengabulkan permohonan bersifat final sehingga merupakan putusan tingkat pertama dan terakhir, dengan menyatakan pasal, ayat dan bagian undang-undang bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak lagi mempunyai kekuatan hukum yang mengikat terhitung sejak tanggal diucapkan dalam sidang terbuka untuk umum. Makna final juga dapat diartikan bahwa putusan yang diambil dapat menjadi solusi terhadap masalah konstitusi yang dihadapi meskipun  hanya bersifat sementara (eenmalig) yang kemudian akan diambil-alih oleh pembuat undang-undang. Muatan norma yang dikandung dalam pasal, ayat, dan bagian dari undang-undang tersebut tidak lagi menuntut kepatuhan dan tidak mempunyai daya sanksi. Hal itu juga berarti bahwa apa yang tadinya dinyatakan sebagai satu perbuatan yang dilarang dan dihukum, dengan putusan MK yang menyatakan satu pasal, ayat atau bagian dari undang-undang tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat lagi, maka perbuatan yang tadinya dilarang menjadi tidak terlarang lagi.

Akibat Hukum Putusan MK.

Putusan yang demikian sudah barang tentu akan berdampak luas dan membutuhkan mekanisme prosedural tentang bagaimana tindak lanjut atau pelaksanaan dari pembatalan pemberlakuan suatu ketentuan tersebut, sehingga tidak boleh menimbulkan anggapan telah terjadi kekosongan hukum. Ruang lingkup akibat hukum putusan yang menyangkut pengujian satu pasal, ayat atau bagian undang-undang, dan bahkan undang-undang secara keseluruhan yang kemudian dinyatakan tidak lagi mempunyai kekuatan hukum, apakah secara otomatis meliputi peraturan di bawahnya sebagai pelaksanaan undang-undang tersebut. Dalam kekosongan pengaturan tentang hal tersebut, penting diketahui bagaimana eksplanasi teoretis implikasi dan ruang lingkup akibat hukum putusan MK serta bagaimana implementasinya, agar masyarakat dapat mengetahui bahwa norma tersebut tidak lagi berlaku mengikat. Hal ini perlu untuk menjamin bahwa hukum yang baru tersebut dipatuhi dan ditaati.

Putusan MK yang demikian dalam kenyataannya telah mengubah hukum yang berlaku dan menyatakan lahirnya hukum yang baru, dengan menyatakan bahwa hukum yang lama sebagai muatan materi undang-undang tertentu dinyatakan tidak mempunyai kekuatan lagi sebagai hukum. Dalam kenyataanya, hakim MK dengan putusan tersebut, sesungguhnya diberikan kekuasaan membentuk hukum untuk menggantikan hukum yang lama, yang dibuat oleh pembuat undang-undang dan oleh konstitusi secara khusus diberi wewenang  untuk itu.

           Hal ini sangat terkait erat dan menjadi substansi doktrin atau mekanisme checks and balances yang dibangun seiring dengan perubahan UUD 1945. Sejarah ketatanegaran Indonesia di masa Orde Baru hampir tidak mengenal adanya checks and balances di antara lembaga negara karena realitas kekuasaan terpusat pada Presiden.[12] Perubahan UUD 1945 melahirkan satu kekuatan penyeimbang yang dibangun secara fungsional dalam bentuk kelembagaan yang setara. Jika dihadapkan dengan doktrin klasik separation of powers, kekuasaan negara yang diberikan kepada lembaga-lembaga yang terpisah satu dengan lainnya dalam rangka menghindarkan terjadinya campur tangan yang satu terhadap yang lain, maka mekanisme checks and balances pasca perubahan UUD 1945 tampaknya dapat juga dianggap satu pelunakan terhadap doktrin separation of powers atau pembagian kekuasaan negara dengan menghubungkan cabang kekuasaan yang saling terpisah.[13] Hal ini dimaksudkan untuk mencegah lahirnya kekuasaan yang bersifat mutlak tanpa pengawasan.

Mahkamah Konstitusi berwenang menyatakan satu pasal, ayat atau bagian undang-undang tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat apabila menurut pendapatnya pasal, ayat atau bagian undang-undang tersebut bertentangan dengan UUD 1945 sebagai hukum tertinggi. Putusan MK merupakan putusan tingkat pertama dan terakhir, dan tidak dikenal upaya hukum kepada pengadilan yang lebih tinggi lagi, sehingga putusan MK tersebut mengikat secara umum begitu diucapkan dalam sidang terbuka untuk umum. Kebijakan hukum yang dirumuskan oleh pembentuk undang-undang, yang oleh MK ditemukan bertentangan dengan UUD 1945, dikesampingkan dan digantikan oleh kebijakan hukum yang baru, yang dirumuskan oleh MK.[14]

Sampai dengan tahun 2009, banyak undang-undang yang telah diuji oleh MK, dan banyak pula di antaranya yang dinyatakan bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak lagi berkekuatan hukum mengikat. Dalam kata lain, dengan putusan MK tersebut, pasal, ayat dan /atau bagian undang-undang tertentu harus dikeluarkan dari sistem hukum Indonesia.

Sebagai sesuatu hal baru yang diadopsi dalam praktik ketatanegaraan, konsep pengawasan dan penyeimbang terhadap satu cabang kekuasaan negara dengan memberi ruang bagi lembaga negara lain memasuki ranah kekuasaan satu cabang kekuasaan negara tertentu dan membatalkan keputusan atau kebijakan yang diambilnya. Hal ini boleh jadi merupakan satu persoalan tersendiri dalam penerimaan putusan MK serta tindak lanjut dalam implementasinya. Kewenangan yang disebut sebagai judicial review demikian, sesungguhnya telah memberi ruang dan kesempatan pada hakim MK untuk turut serta menjadi policy maker dalam pembuatan hukum, melalui pengujian dan tafsir maupun konstruksi hukum yang digunakan dalam rangka penyelesaian perselisihan yang dihadapkan padanya.

Tindak lanjut putusan MK yang membatalkan satu undang-undang, baik pasal, ayat atau bagiannya saja, membutuhkan kejelasan bagaimana proses implementasinya dilakukan agar dapat berlangsung efektif dalam koordinasi horizontal fungsional yang setara berdasar doktrin checks and balances. Hal tersebut akan selalu mengandung kontroversi sendiri dalam konsep separation of powers jika tanpa penjelasan yang cukup.

Dilihat dari akibat hukum yang ditimbulkan oleh putusan MK sebagaimana telah diutarakan di atas, maka meskipun hanya bersifat deklaratif, putusan MK dalam perkara pengujian undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar juga memiliki sifat konstitutif. Artinya putusan MK tersebut mengandung pengertian hapusnya hukum yang lama dan sekaligus membentuk hukum yang baru. Hal ini membawa keharusan bagi addresat putusan MK untuk membentuk norma hukum baru yang bersesuaian dengan UUD 1945 ataupun meniadakan satu norma hukum yang lama dalam ketentuan undang-undang yang diuji. Dalam hal demikian, sebagaimana dikatakan Hans Kelsen, hakim konstitusi adalah negative legislator. Artinya hakim dan putusan-putusannya berfungsi melaksanakan pengawasan dan penyeimbangan dalam penyelenggaraan kekuasaan negara. Kelsen menyatakan bahwa ”The annulment of a law is legislative function, an act – so to speak – of negative legislation. A court which is competent to abolish laws – individually or generally – functions  as a negative legislator”.[15] 

Putusan hakim konstitusi sebagai negative legislator mengikat secara umum baik terhadap warga negara maupun lembaga-lembaga negara sebagai penyelenggara kekuasaan pemerintahan. Akibatnya semua organ penegak hukum, terutama pengadilan terikat untuk tidak menerapkan lagi hukum yang telah dibatalkan tersebut.[16] Putusan yang bersifat final dan memperoleh kekuatan hukum tetap sejak diucapkan dalam sidang pleno yang terbuka untuk umum menyebabkan materi muatan ayat, pasal dan/atau bagian undang-undang ataupun undang-undang secara keseluruhan tidak lagi mempunyai kekuatan hukum mengikat. Hal tersebut membawa implikasi atau akibat hukum yang sama dengan diundangkannya satu undang-undang yaitu bersifat erga omnes. Itu berarti bahwa putusan tersebut mengikat seluruh warga negara, pejabat negara, dan lembaga negara.[17]

Putusan yang demikian sudah barang tentu akan berdampak luas dan membutuhkan mekanisme prosedural tentang bagaimana tindak lanjut atau pelaksanaan dari pembatalan pemberlakuan suatu ketentuan tersebut, sehingga tidak boleh menimbulkan anggapan telah terjadi kekosongan hukum. Ruang lingkup akibat hukum putusan yang menyangkut pengujian satu pasal, ayat atau bagian undang-undang, dan bahkan undang-undang secara keseluruhan yang kemudian dinyatakan tidak lagi mempunyai kekuatan hukum, apakah secara otomatis meliputi peraturan di bawahnya sebagai pelaksanaan undang-undang tertentu.  Dalam kekosongan pengaturan tentang hal tersebut, penting dikaji bagaimana eksplanasi  implementasi dan ruang lingkup akibat hukum putusan MK serta bagaimana mekanismenya, agar masyarakat dapat mengetahui bahwa norma tersebut tidak lagi berlaku mengikat. Hal ini perlu untuk menjamin bahwa hukum yang baru tersebut dipatuhi dan ditaati.

Putusan MK yang demikian telah mengubah hukum yang berlaku dan menyatakan lahirnya hukum yang baru, dengan menyatakan bahwa hukum yang lama sebagai muatan materi undang-undang tertentu dinyatakan tidak mempunyai kekuatan lagi sebagai hukum,  Dalam kenyataanya, hakim MK dengan putusan tersebut, sebagai mana disebut Hans Kelsen, sesungguhnya diberikan kekuasaan membentuk hukum untuk menggantikan hukum yang lama, yang dibuat oleh pembuat undang-undang dan oleh konstitusi secara khusus diberi wewenang  untuk itu.[18]  Paska putusan demikian, proses implementasi akan menjadi tahap baru, tentang siapa yang terlibat dan bagaimana putusan MK sebagai satu kebijakan baru dilaksanakan.

Tafsir pembentuk undang-undang sebagai pembuat kebijakan yang  kemudian dibatalkan MK, dapat menjadi faktor yang menyebabkan pembentuk undang-undang sebagai addresat putusan sukar menerima kebijakan baru tersebut. Hal yang paling sulit dalam implementasi putusan adalah ketiadaan instrument yang dimiliki MK untuk memaksakan implementasi, terutama karena dikatakan bahwa :

“ …the court has little means to  demand obedience from the Parliament or the President; its relationship to these political powers is one between equals rather than one of hierarchy”.[19]

 

PERKEMBANGAN DAN DINAMIKA MK.

 

            Lahirnya MK, sebagai satu badan atau lembaga tersendiri disamping Mahkamah Agung untuk menjalankan kekuasaan judikatif, dengan kewenangan pokok untuk melakukan constitutional review, adalah satu fenomena yang bersifat global. Kewenangan yang direbut oleh Mahkamah Agung AS dibawah kepemimpinan John Marshal, ketika pada tahun 1803 mengadili perkara Marbury vs Madison, telah menjadi inspirasi bagi negara-negara Eropah untuk mengadopsi lembaga tersebut. Meskipun kewenangan tersebut dipandang merupakan hal yang sedikit banyak merongrong konsep separation of powers yang mendasari sistem ketatanegaraan Amerika, karena dipandang merupakan campur tangan terhadap kewenangan legislatif, namun gagasan dan lembaga constitutional review tersebut telah menyebar secara global seperti api liar(wild fire).Setelah diterima di benua Eropah Barat-terutama setelah perang dunia pertama-maka hampir secara serentak, bekas negara-negara komunis mengadopsi sistem tersebut, dengan membentuk Mahkamah Konstitusi secara terpisah dari Mahkamah Agung. Dibenua lain juga, bekas negara-negara otoriter, yang mengalami transisi menjadi negara demokrasi, mengadopsi lembaga MK tersebut dengan kewenangan constitutional review sebagai core business nya.

             Republik Indonesia juga, setelah mengalami pemerintahan orde baru selama 32 tahun,dengan kekuasaan negara yang diatur dalam UUD 1945 yang juga mengaku sebagai Negara Hukum dan Demokrasi,  menunjukkan praktik yang otoritarian, tanpa satu kontrol yang memadai dalam penyelenggaraan kekuasaan negara. Konsentrasi kekuasaan pada Presiden, sebagai mandataris MPR yang hampir tanpa batas tersebut, merupakan salah satu alasan dibutuhkannya perubahan sebagaimana dituntut reformasi. Perubahan dalam penyelenggaraan negara baik secara kelembagaan, hubungan antara lembaga, pemilihan Presiden/Wakil Presiden, secara bertahap dilakukan melalui amandemen UUD 1945 dalam empat kali perubahan. Dibidang judikatif, kemandirian MA dan dibentuknya MK sebagai bentuk judicial control dalam kekuasaan legislasi, adalah dalam kerangka mengeffektifkan mekanisme checks and balances diantara cabang-cabang kekuasaan negara, yang sebelumnya tidak berjalan. MK yang dibentuk melalui perubahan keempat UUD 1945 dan UU nomor 24 tahun 2003, resmi beroperasi sejak dilantiknya Hakim-Hakim Mahkamah Konstitusi pada tanggal 16 Augustus 2003. Tahap Awal 14 perkara yang diterima Mahkamah Agung sebelum MK terbentuk, telah menjadi perkara pertama yang menjadi tugas MK menanganinya dalam kewenangan constitutional review tersebut. Perkara pengujian undang-undang terhadap UUD 1945, dalam praktek telah menjadi jenis perkara yang dominan. Tetapi meskipun tidak banyak, maka perkara sengketa kewenangan lembaga negara yang memperoleh kewenangannya dari UUD 1945, merupakan kewenangan lain yang amat penting dan fundamental dalam sistim ketatanegaraan kita.

              Sejak awal, telah nampak bagi kita kekurangan dan kelemahan UU MK  dalam hukum acara.Tampaknya, pembuat undang-undang dalam banyak hal meniru UU Hukum acara yang kita pergunakan dalam hukum acara perdata dan hukum acara peradilan tatausaha negara, dan kurang memperhitungkan bahwa hukum acara perkara tata negara akan memiliki satu corak tersendiri, baik dalam sifat dan karakter maupun dalam tujuan yang hendak dicapai dengan hukum acara demikian. Dalam beberapa kesempatan, banyak orang terkejut dengan putusan-putusan MK. Bahkan pembentuk undang-undang, menyatakan dengan jelas keheranan dan keterkejutannya. Akan tetapi, sebagaimana diutarakan lebih dahuku bahwa MK telah merupakan fenomena global dewasa ini, maka kaidah-kaidah hukum acara yang dianut dalam MK negara lain juga dijadikan sebagai sumber inspirasi dalam memecahkan kekosongan hukum acara MK di Indonesia.Lagi pula dinamika proses beracara di MK, dalam situasi hukum acara yang mengalami kekososngan atau kekurang jelasan, akan menafsirkan kaidah hukum acara tersebut dengan juga melakukan comparative study interpretation, yang menjadi sangat perlu karena mekanisme demokrasi mendapat kawalan dari konstitusi, dan Hakim MK sebagai pengawal, harus juga melakukan afkijken ke negara yang lebih dahulu mengadopsi MK dengan kewenangan constitution  lreview yang dimiliki, dan bagaimana hukum acaranya telah diatur. Banyak ketentuan dalam hukum acara MK, hanya memuat ketentuan yang bersifat umum sebagai asas, akan tetapi dalam praktek asas umum demikian mengenal juga pengecualian. Dan kalau pengecualian demikian tidak dikenal, akan timbulkeyidak adilan yang menyolok dalam ketentuan perundang-undangan yang merupakan kepentingan umum.

 

CONDITIONALLY CONSTITUTIONAL/UNCONSTITUTIONAL

 

 

             Hukum acara MK yang diatur dalam UU 24 tahun 2003 sebagaimana telah diubah dengan UU Nomor 8 Tahun 2011, juga tidak cukup mengantisipasi pembatasan pembatasan tertentu yang timbul akibat satu pernyataan bahwa satu undang-undang atau pasal, materi ayat dan bagian undang-undang bertentangan dengan Undang-Undang Dasar. Dampak yang sangat ekstrim boleh jadi timbul, yang dapat mengganggu stabilitas kehidupan bernegara. Hukum acara dan praktek peradilan umum/pidana juga mengenal prinsip seperti ini. Terkadang Hakim telah memperoleh bukti yang cukup bahwa seorang terdakwa bersalah melakukan tindak pidana. Faktor-faktor lain dalam pemidanaan (sentencing) baik yang memberatkan maupu meringankan, serta kondisi atau keadaan yang meliputi perbuatan yang dilakukan dan akaibatnya, boleh jadi dijadikan alasan untuk tidak segera memerintahkan seorang terdakwa yang bersalah tersebut menjalani hukuman penjara. Kalau dipandang bahwa seorang anak (juvenile) justru akan lebih jahat atau rusak jika ditempatkan dalam lembaga pemasyarakatan, boleh jadi Hakim memerintahkan syarat-syarat tertentu yang harus dipenuhi dan dilekatkan pada putusan tersebut. Jika syarat tersebut tidak dipenuhi atau dilanggar, maka dalam putusan telah dinyatakan bahwa dictum yang menyangkut penghukuman akan dilaksanakan.

              Satu undang-undang, pasal, ayat atau bagian tertentu, boleh jadi dianggap sesuai dengan UUD, hanya kalau ditafsir dalam satu cara tertentu, yaitu interpretasi yang dianggap sesuai dengan jiwa, isi dan semangat UUD. Tetapi kalau dia ditafsirkan secara lain dari pada yang disebut itu, maka undang-undang tersebut menjadi bertentangan dengan UUD. Kedua hal ini, dipandang sebagai syarat (condition) yang melekat dalam sifat konstitusional satu undang-undang, yang jika tidak dipenuhi atau menyimpang dari yang ditentukan maka undang-undang demikian itu menjadi bertentangan dengan UUD atau inkonstitusional.

Penutup.

               Diberikannya legal standing pada perorangan untuk menguji undang-undang yang dipandang merugikan hak konstitusional seorang warganegara, merupakan satu bukti yang menunjukkan adanya demokrasi dalam sistim pemerintahan kita. Meskipun kita telah memilih wakil kita di DPR dan Pemerintah yang membuat keputusan kebijakan atas nama rakyat, namun kontrol masih dapat dilakukan jikalau keputusan kebijakan yang diambil oleh para wakil tidak sesuai dengan kepentingan rakyat dan melanggar hak-hak konstitusional yang diberikan UUD 1945.[20] Pemohon perorangan sebagai warganegara tersebutlah yang menggerakkan kewenangan MK untuk melakukan pengujian kebijakan Pembuat Undang-Undang. Sebagai sebuah lembaga peradilan, MK tidak dapat karena jabatannya serta merta melaksanakan kewenangan yang ada,  melainkan dia terlebih dahulu digerakkan oleh kekuatan demokrasi perorangan tersebut melalui sebuah permohonan ke hadapan Mahkamah Konstitusi.

          Kebijakan (policy) yang dirumuskan oleh hakim dalam putusan MK sebagai pengawasan terhadap produk legislasi yang dibentuk oleh pembuat undang-undang, merupakan hasil yang tersusun secara dialektis antara dalil pembentuk undang-undang dengan dalil permohonan pengujian. Putusan MK dalam pengujian undang-undang yang menyatakan satu undang-undang bertentangan dengan UUD 1945 dan menyatakannya tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat, merupakan satu kebijakan hukum yang baru yang menjadi politik hukum yang dapat membawa dampak luas bagi lembaga negara, masyarakat, dan warga negara.[21] Oleh karena itu, putusan MK dalam pengujian undang-undang, tidak menangani sengketa-sengketa perorangan, tetapi ikut serta dalam penyelesaian masalah sosial politik di masyarakat pada umumnya. Sebagai judicial policy yang menjadi politik hukum baru, umumnya putusan MK tersebut  mengawal proses demokrasi di Indonesia.

                                                                                  Jakarta, 3 Juli 2012.

 

                                                                                   Maruarar Siahaan

 

 


   [1] Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 sebelum perubahan beserta Penjelasannya.

   [2] Sekretariat Jenderal MPR R.I., Panduan Dalam Memasyarakatkan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Latar Belakang, Proses dan Hasil Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (Jakarta: Sekretariat Jenderal MPR R.I. 2003) hal. 16.

   [3] Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 hasil perubahan.

       [4] Pasal 1 ayat (3) UUD 1945 hasil perubahan. Di tengah proses pembahasan perubahan UUD 1945, Panitia Ad Hoc I menyusun kesepakatan dasar berkaitan dengan perubahan yang akan dilakukan, yang mencakup lima hal, antara lain tidak akan dilakukan perubahan atas Pembukaan UUD 1945 dan meniadakan penjelasan UUD 1945 tersebut, tetapi memasukkan hal-hal normatif dalam Penjelasan menjadi bagian dari batang tubuh dalam pasal-pasal. (Sekretariat Jenderal MPR R.I., op.cit., hal. 25.).

       [5] Jutta Limbach, The Concept of the Supremacy of the Constitution, dalam “The Modern Law Review”, Vol. 64,  No. 1, Januari 2001, hal. 3.

[6] Jimly Asshidiqie, Model-Model Pengujian konstisional di Berbagai Negara,  Jakarta, konstitusi Press, 2005, hal 5.

                   [7] Herman Schwartz, The Struggle For Constitutional Justice in Post Communist Europe, 2002, hal 13.

[8] Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 berbunyi: “Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar, memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Udang Dasar, memutus pembubaran partai politik, dan memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum.

                   [9] Pasal 23 ayat (1) Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman menyatakan bahwa ”Terhadap putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap, pihak-pihak yang bersangkutan dapat mengajukan peninjauan kembali kepada Mahkamah Agung, apabila terdapat hal atau keadaan tertentu yang ditentukan dalam undang-undang”. Sedangkan dalam Pasal 263 ayat (1) Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1981 tentang Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana dinyatakan bahwa ”Terhadap putusan pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap, kecuali putusan bebas atau lepas dari segala tuntutan hukum, terpidana atau ahli warisnya dapat mengajukan permintaan peninjauan kembali kepada Mahkamah Agung”.

       [10] Di bidang Hukum Acara Perdata Mr. P. Stein mengatakan:”Onder een vonnis men te verstaan de Rechters als bevoegd overheids orgaan verrichte rechtshandeling, strekkend tot beslissing van het aan hen voorgelegde geschill tussen partijen”, dalam ”Compendium Van Het Burgelijke Processrecht”, 4e druk, Kluwer, 1977, hal. 158.

       [11] Kata vonnis yang diterjemahkan sebagai putusan, sangat berkaitan dengan kata gevonden yang berasal dari kata vinden-vond-gevonden, artinya menemukan dan berpendapat.

       [12] Sekretariat Jenderal MPR RI 2003, op.cit., hal. 14.

[13] Carl Schmitt,Constitutional Theory, Translated and edited by Jeffrey Seitzer, Duke University Press, Durham and London, 2008,  hal  230.

[14] Pasal 57 ayat (1) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 Tentang  Mahkamah Konstitusi berbunyi :”Putusan Mahkamah Konstitusi yang amar putusannya menyatakan bahwa materi muatan ayat, pasal, dan/atau bagian undang-undang bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, materi muatan ayat, pasal, dan/atau bagian undang-undang tersebut tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat”.

       [15] Hans Kelsen, General Theory Theory of Law and State (New York: Russel & Russel, 1973) hal. 268.

       [16] Ada yang meragukan bahwa tidak disebutnya Putusan MK bersifat final dan mengikat, melainkan hanya final sebagai putusan pada tingkat pertama dan terakhir, menyebabkan putusan final belum tentu dianggap mengikat oleh institusi-institusi di luar MK, sehingga para pejabat tidak terikat oleh Putusan MK tersebut dan tidak wajib melaksanakannya. (Achmad Syahrizal, Problematik Implementasi Putusan MK, Journal Konstitusi Volume 4 Nomor 1, Maret 2007, hal. 123). Pendapat tersebut kurang tepat, karena berdasarkan Pasal 47 UU MK, putusan tingkat pertama dan terakhir yang final tersebut memperoleh kekuatan hukum tetap sejak diucapkan dalam sidang terbuka untuk umum dan bersifat erga omnes. Akibat hukum putusan tersebut berarti mengikat semua pihak, baik pihak dalam perkara maupun institusi negara lainnya. Kurangnya sosialisasi dan pemahaman akan akibat hukum yang timbul, menjadi penyebab tidak dirasakannya implementasi putusan tersebut juga merupakan kewajiban konstitusional untuk dilaksanakan.

       [17] Erga Omnes (Latin: in relation to everyone) istilah yang sering dipergunakan dalam hukum untuk menjelaskan hak-hak atau kewajiban yang berlaku terhadap semua pihak. Misalnya satu hak milik merupakan hak yang bersifat erga omnes, oleh karenanya dapat dilaksanakan dan ditegakkan terhadap setiap orang jika terjadi pelanggaran terhadap hak tersebut. Suatu hak yang bersifat erga omnes yang didasarkan pada undang-undang dapat dibedakan dari satu hak yang timbul atas dasar perjanjian atau kontrak, yang hanya dapat dilaksanakan terhadap para pihak dalam perjanjian tersebut (inter partes).

[18] Bandingkan dengan apa yang disebut Christopher Wolfe : “Post-1937 constitutional interpretation and judicial review were very different in an important regard, however. They reflected the victory  of a distinctly modern understanding of judicial power as fundamentally legislative in character”. ...The result was nearly total victory within the legal profession of the view that judges-including the Supreme Court justices exercising the power of judicial review—are inevitably legislators.(The Rise of Modern Judicial Review, From Constitutional Interpretation to Judge-made law, Basic Books, Inc., Publishers/New York, hal 6-7).

[19] Lawrence Baum, (The Implementation of  United States Supreme Court Decisions, dalam Constitutionsal Courts In Comparison, The US Supreme Court and the German Federal Constitutional Court, Ralf Ragowsky & Thomas Gawron eds, op.cit. hal  226.

[20] Pasal 51 ayat (1) Undang – Undang Nomor 24 Tahun 2003 sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2011.

[21] Robert A. Carp – Ronald Stidham, The Federal Courts, (Congressional Quarterly Inc.). 1985 hal 199.  Machfud MD  merumuskan istilah politik hukum tersebut sebagai kebijakan hukum (legal policy) yang akan atau telah dilaksanakan secara nasional oleh Pemerintah; mencakup pula pengertian  tentang bagaimana politik mempengaruhi hukum dengan cara melihat konfigurasi kekuatan  yang ada di belakang pembuatan dan penegakan hukum itu. Di sini hukum tidak dapat hanya dipandang sebagai pasal-pasal yang bersifat imperatif atau keharusan-keharusan yang bersifat das sollen, melainkan harus dipandang sub-sistem yang dalam kenyataan (das sein) bukan tidak mungkin sangat ditentukan oleh politik, baik dalam perumusan materi dan pasal-pasalnya maupun dalam implementasi dan penegakannya. ( Politik Hukum di Indonesia, LP3ES, 2006, hal 1-2).

 

* Presentasi Makalah dalam Pelatihan Pengujian Peraturan Perundang-undangan & Isu dan Hak-Hak Penyandang Disabilitas, Hotel Le Meridien, Jimly School & AIPJ, Jili, 2012.

**M Kholis Hamdy

KALENDER KEGIATAN
S M T W T F S
31 1 2 3 4 5 6
7 8 9 10 11 12 13
14 15 16 17 18 19 20
21 22 23 24 25 26 27
28 29 30 1 2 3 4
  • Konrad-Adenauer-Stiftung
  • ASAHI CLAA
  • PT Newmont Nusa Tenggara
  • Jamsos Indonesia
  • Pengacara Online
  • Arsen